페더럴리스트 페이퍼(해밀턴 외) 요약 및 서평

1. The Federalist Papers란?

-당시 초기 미국의 상황

1778년 필라델피아에서 3개월에 걸친 헌법제정회의가 끝나고 아메리카합중국 법안은 공포되었다. 그러나 헌법제정사업은 13개의  발표자 주 가운데 9개 주 이상의 비준을 받지 못하면 발효될 수 없게 되었다. 특히 로드 아일랜드주와 같이 아예 대표를 파견하는 것을 거절한 주도 있었다. 그 이유로는 영국 본국 정부와 싸운 당시에 미국 국민들에게 중앙정부란 의미는 전제정치체제와 비슷한 의미처럼 들렸다. 또한 기본 권리의 장전을 헌법에서 빼놓은 것도 있었다.

그리하여 헌법안에 찬성하는 파와 반대하는 파간에 격렬한 정쟁이 벌어졌다. 정쟁이 벌어지는 동안 뉴욕州나 버지니아州처럼 인구가 많은 주의 경우 발언권이 다른 주에 비해 강했다. 반대파 중에는 뉴욕주지사 조지 클린턴처럼 정계의 위력자도 많았다. 조지 클린턴이 반대한 이유는 뉴욕항의 관세수입이 주의 수입에서 국고로 들어간다는 데 대한 강력한 불만이 반대의 가장 큰 이유였다.

-미국 양당제의 성립

미국의 현재 양당제가 성립하게된 배경은 독립전쟁 당시 미합중국을 옹호하는 연방주의자 세력과 각 주의 자치권을 옹호하는 반(反)연방주의 세력이 대립하는 과정에서 정당이 탄생했다. 독립선언문을 기초한 토머스 제퍼슨은 워싱턴 초대 대통령 시절의 주프랑스 공사였다. 그는 공사 파견을 마치고 돌아와 자신이 없는 사이 제정된 연방 헌법에 프랑스 혁명 근본이념 중 하나인 ‘기본인권’ 규정이 빠져 있음을 보고 격분했다.

당시 재무장관 해밀턴 등 연방주의자들은 상공업의 진흥을 위하여 헌법을 확대 해석, 연방의 권리를 강화하려 하였다. 이에 맞선 제퍼슨은 직접 대통령이 되겠다고 결심, 1792년 정당을 창당했는데 이것이 미국 최초의 정당인 공화당이다. 공화당은 제퍼슨의 뜻대로 반연방주의와 헌법의 엄격한 해석, 그리고 중농(中農) 중심의 민주주의를 주창했고, 나중에 민주공화당으로 개칭했다.

제퍼슨에 대항하는 연방주의자들은 북부 공업지대를 중심으로 연방당(Federal Party)을 결성했지만 30여년간 대통령선거에서 제퍼슨의 민주공화당에 패배했다.

민주공화당은 1828년 대통령선거를 앞두고 앤드루 잭슨의 민주당(Democratic Party)과 국민공화당(National Republican Party)으로 분열돼 오늘날과 같은 민주·공화당의 모태를 제공했다. 민주당은 반연방주의와 개인인권 중시 등 제퍼슨의 창당 이념을 충실히 따랐다.

국민공화당은 창당 당시의 현직 대통령이던 애덤스가 민주공화당을 탈당하고 가세해 입지를 굳혔다. 국민공화당은 이후 당명을 휘그(Whig)당으로 개칭, 1840년 제9대부터 13대에 이르기까지 대통령을 배출했고, 1854년 공화당(Republican Party)으로 재편됐다.

당시 국가적 이슈였던 노예폐지에 뜻을 같이 하는 다수의 휘그당원에 일부 민주당원이 가세, 공화당을 만든 것이다. 북부 주민의 이익을 대변하는 공화당은 링컨 대통령을 배출해 남북전쟁을 승리로 이끌며 오늘날 공화당의 기반을 다졌다.

2. 저자소개

1)알렉산더 해밀턴

영국령 서인도제도 외딴 섬에서 태어나서 드라마와 같은 삶을 산 사람이다. 법적으로 결혼상태가 아닌 부모에게서 태어나 고아가 된 후 신문기고 원고료로 대학을 마쳤다. 킹스칼리지(지금의 컬럼비아대학교)를 중도에서 그만두고 영국군의 대포를 탈취해 포병대를 이끌었다.

G.워싱턴의 부관으로 발탁되어 주요 전투에 공을 세웠다. 독립 후 아나폴리스회의, 헌법제정회의에서 뉴욕대표로 참가, 강력한 연방정부 조직을 주장하였으나 반발을 초래하였다. 그러나 연방헌법 비준을 성립시키기 위하여 J.매디슨 등과 함께 헌법을 옹호하는 논문〈연방주의자 The Federalist>를 신문에 발표하였다.

이 논문집은 미국 건국 주역들의 정치사상을 알기 위한 귀중한 자료가 되었다. 대통령 워싱턴 밑에서 1789~1795년 재무장관이 되었고, 그 기간 동안 국채액면상환(國債額面償還), 주채(州債)의 연방정부 인수, 연방은행의 창설, 보호관세의 설립 등 상공업의 발달을 중시한 재무정책을 취하였다.

1945년까지 악명이 높던 미국의 고율관세도 그의 작품이다. 독일 경제학자 리스트가 주창한 ‘보호무역론·유치산업보호론’ 의 원조가 해밀턴이다. 업적도 컸지만 연방정부를 추진하는 동안 적도 많았다. 49세의 나이에 부통령 애런 버(Aaron burr)와 권총 결투 중에 부상을 입고 다음날 사망한다. 이는 그가 주장한 현명한 소수자에 의한 정치라는 정치철학과 함께 제퍼슨 등의 반대를 받았지만 그의 정치경제사상, 특히 경제사상은 미국의 발전에 지대한 영향을 미쳤다.

2)존 제이

1745년 뉴욕 출생. 킹스칼리지(현재의 컬럼비아대학교) 졸업 후 변호사가 되었다. 처음에는 독립을 반대하는 보수파였으나 독립한 후에는 아메리카의 외교를 담당했다. 1778년 대륙회의 의장으로 선출되고, 1779년 에스파냐 주재공사가 되었다. 1782년부터 대영(對英)평화교섭 대표단의 일원으로서 평화조약의 체결에 힘썼다.

1784∼1789년 연합회의 외무장관을 지냈고, 1789∼1795년 초대 연방최고재판소 장관이 되었다. 1794년 영국과의 전쟁을 피하기 위하여 대통령 G.워싱턴의 특사로서 제이조약을 체결하였고, 1795년 뉴욕 주지사에 선출, 1801년 사임하고 여생을 전원에서 보냈다. 전형적인 뉴욕 상류사회의 신사로 알려져 있다. 저서에 《Correspondence and Public Papers of John Jay》(4권, 1790∼1793)가 있다.

3)제임스 매디슨

1751년 버지니아주(州) 출생. 뉴저지 칼리지(현재 프린스턴 대학)에서 공부했다. 1776년 버지니아 식민의회 의원, 1784~1786년 버지니아주의회 의원, 1787~1788년 대륙회의 대표를 역임하였다. 1787년 헌법제정회의에는 버지니아 대표로 출석, 주로 헌법초안 기초를 맡아 ‘미국헌법의 아버지’로 일컬어지고 있다.

그 후 1789~1797년 연방 하원의원, 1798년 연방파가 제정한 외인법 및 치안법에 반대, 버지니아 결의를 기초하여 주권론(州權論)을 주장하였다. 1801년 T.제퍼슨 행정부의 국무장관이 되고 1808년 공화당 소속으로 대통령선거에서 당선되었다. 제퍼슨의 중립정책을 계승하였으나 마침내 1812년 미국-영국전쟁에 말려들었다. 정치학자로서는 영국의 정치철학에 조예가 깊었다.

3. 내용

페더럴리스트는 1789년 연방헌법안의 비중을 성공시킬 구체적 직접적 목적을 가지고 전쟁이 한창일 때 짧은 시일 동안 ‘메디아’라는 신문을 통해서 발표된 정치적 논문이다. 따라서 이것은 일정한 계획아래서 집필되었다고 하더라도 체계가 잘 잡힌 책은 아니다. 그리고 내용상 대립되는 부분도 있으며 반복되는 부분도 있다.

논문을 일일이 읽는 것은 무리가 있는 것으로 보인다. 해밀턴은 뉴욕정계의 선배인 2명과 함께 뉴욕주민에게 호소하는 형태로 신문에 연재하게 되는데 당초에는 익명으로 발표하였고 단지 퍼플리어스(Publius)라는 필명으로 소개했다. 필자 이름이 명시된 것은 1792년 프랑스판이 최초였다.

오랫동안 누가 어느 부분을 썼느냐에 대해 밝혀지지 않았으나 최근에 연구는 해밀턴이 51편, 제이가 5편, 매디슨이 26편, 매디슨과 해밀턴이 공동으로 쓴 것이 3편이라고 한다. 이 논문들 중에 제이가 쓴 것이 작은 이유는 건강이 갑자기 나빠졌기 때문이며, 매디슨의 경우 버지니아로 돌아가 집필을 중단하였기 때문에 대부분이 해밀턴이 쓸 수밖에 없었다.  

1~85까지의 논문의 내용을 책의 목차별로 간단히 살펴보면 1~85까지의 논문중에서
1 서론, 2~4 외세의 위험 5 미국이 분열되었을 경우 위험, 6~7 전쟁의 위험, 8 상비군과 내전, 9~10 내분과 반란의 방지를 위한 연맹의 유용성, 11~14 상업과 해군, 세입에 있어서 연맹의 유용성,

15~20 주 입법부의 원칙에 관한 현 식민지 연맹의 결함과 그 사례 21~22 식민지 연맹 헌법의 결함 23 강력한 정부의 필요성 24~28 상비군 창설의 반대에 대한 답변 29 민병대에 관한 의견 30~36 과세에 관한 논의 37 헌법제정회의의 어려움 38 새 헌법에 대한 반대자의 모순 39~40 공화정부의 원칙에 대한 새헌법의 일치 41~44 연방정부에 부여하게 될 권한

45~ 연방의회, 대통령, 사법부에 대한 기타사항이 나와 있다. 이 위의 내용은 책의 목차를 일부 수록한 것이다. 위의 간단한 목차에서 알 수 있듯이 미국의 정치체제에 대한 고찰이 잘 드러나 있는 논문이다.

특히 입법권과 행정부, 사법부의 권력의 분립에 대해서 자세하게 말하고 있는데 논문에서 해밀턴은 '정부는 입법권한을 지닌다.'라고 하고 있다. 그때 정립된 미국의 의회제도에 대해서살펴보면 미국의 의회제도는 결국 200년전 필라델피아에서 열린 헌법제정위원회에서 격렬한 논쟁 끝에 양원(상원, 하원)으로 나뉘었다.

상원은 주정부를 대표하고 하원은 주민을 대표하여 항상 상대 의회를 견제할 수 있도록 하였다. 미국에서 법률안제출권은 의회만 가지는 권한으로, 대통령은 법률안거부권 행사로 의회를 견제할 수 있다. 상원과 하원의 권한은 대등하며, 양원의 의견이 일치해야만 의결의 효력이 발생한다. 상원이 가지는 권한은 조약체결.비준동의권, 고위공무원임명동의권, 탄핵심판권 등이며 하원은 예산법안 우선심의권, 탄핵소추권 등의 권한을 가지고 있다.

의회는 상임위원회를 가지고 있으며, 특정한 문제를 검토하기 위하여 특별위원회도 수시로 조직된다. 법안의 의회제출은 의원만이 할 수 있기 때문에 행정부가 제안하는 법률도 의원이 제출한다. 제출된 법안은 먼저 소관위원회에서 심의되고, 위원회의 지지를 얻은 법안은 공청회를 거친 후 본회의에서 심의를 받게 된다.

양원에서 통과된 법안은 대통령의 서명이 있어야 법률로서 성립되고 대통령은 법안에 대하여 거부권을 행사할 수 있다. 하지만 의회가 3분의 2 이상으로 재가결하였을 경우에는 그것을 다시 거부하지는 못한다. 상원은 각 주에서 2명을 뽑게 되어 있어 50개 주에서 2명씩 선출되므로 100명이며 임기는 6년이다. 하원은 각 주의 인구수에 비례하며 2002년 11월 현재 435명이며 임기는 2년이다.

연방의회(The Congress)의 구성을 정리하면 다음과 같다.
[상원(United States Senate)]

- 각주 2명 정원, 합계 100명의 상원의원(Senator)으로 이루어져 있다.
- 임기 6년. 2년마다 3분의 1을 선거
- 상원의장(President of the Senate)은 부통령이 겸임.

[하원(House of Representatives)]

- 각주의 의원 정수(定數)는 인구(10년마다 행하는 인구조사에 기초)에 비례한다. 2004년 현재 438명.
- 임기 2년. 전원선거
- 하원의장(Speaker of the House)은 호선.

의회에서 하는 감독의 의미는 '주의깊은 보호'이다.
헌법 제1조는 연방 정부의 모든 입법권을 상하 양원으로 구성된 의회에 부여하고 있다. 헌법 채택 이후 백여 년 동안, 상원의원은 국민들의 직접 투표에 의해 선출되지 않고 주 의회에 의해 임명되었으며 각기 출신 주의 대표로 간주되었다. 그들의 의무는 각 출신 주들이 모든 법률 제정 과정에서 동등한 대우를 받도록 보장하는 것이었다.

1913년에 채택된 수정헌법 제17조는 상원의원에 대한 직접선거를 규정했다. 헌법제정회의에 모인 대표자들은, 독립된 2개의 원(주 정부를 대표하는 원과 국민들을 대표하는 원)으로 하여금 모든 법안을 함께 승인하도록 한다면, 의회가 성급하게 또는 부주의하게 법률을 통과시킬 위험성이 없어질 거라고 생각했다. 그들은 영국 의회에서와 마찬가지로 한 원이 다른 원을 늘 견제할 수 있으리라고 보았다.

수정헌법 제17조는 상원과 하원 간의 힘의 균형에 대해서는 본질적인 수정을 가하지 않았다. 헌법제정회의 내에서 의회의 구성과 권한에 대한 격론이 일었지만, 대다수 대표자들은 입법부가 상대적으로 그다지 중요한 비중을 차지하지 않을 거라고 보았다. 몇몇 대표들은 의회가 주로 국외 문제에 관여할 것이며, 국내 문제는 주 정부와 지방 정부에게 맡겨질 거라고 믿었다.

그러나 이러한 관점은 분명 빗나간 판단이었다. 의회는 모든 국가적 관심사에 대해 광범위한 권한과 권위를 발휘하면서 매우 능동적인 역할을 해온 것으로 입증되었다. 하지만 미국 역사의 매 시기마다, 입법부는 행정부에 비해 힘이 강할 때도 있고 약할 때도 있었지만, 의회는 결코 대통령의 결정에 대해 무턱대고 찬성을 표하지는 않았다.

*책의 내용 중 주목한 부분들

매디슨의 논문 중
"그러나 한 부문에 여러 권력들이 점점 집중되는 것을 방지하는 가장 확실한 방법은 각 부문을 관장하는 수반들에게 다른 부문의 권리침해를 저지할 수 있는 필수적인 헌법적 수단과 개인적 동기를 부여하는 것이다. 다른 모든 경우에서와 같이 이러한 경우에는 공격의 위허에 상응하는 방지책이 마련되어야 한다. 야심에는 야심으로 대항해야 한다.

개인의 이해관계는 그의 직책의 헌법적 권리와 결부되어야 한다. 정부의 권력남용을 억제하기 위해 이러한 제도적 장치들이 필요한 것은 인간의 본성에 대한 불신에서 비롯되는 것이 아닌가."라고 말하며 권력분립의 중요성에 대해서 강조하고 있다. 인간은 천사가 아니기때문에 정부가 필요하고 천사가 다스리지 않기때문에 정부에 대한 외적‧내적 통제가 필요함을 매디슨은 자신의 논문에서 일관되게 주장한다.

해밀턴은
"돈은 재산과 마찬가지로, 정치체제의 생명과 행동을 유지시키고, 가장 필수적인 원칙으로 간주된다. 그것은 정치체제의 생명과 행동을 유지시키고, 가장 필수적인 기능을 수행할 수 있도록 해준다. 따라서 사회자원이 허용하는 한 자금의 정규적이고 충분한 공급을 확보하기 위한 완전한 권력은 모든 헌법의 필수불가결한 요소로 간주될 수 있다. "

권력을 지탱하기위해 돈의 효용에 대한 그의 생각을 알 수 있는 부분이다.  그러나 해밀턴과 매디슨의 주장에서 통일된 부분은 앞서 말했듯이 연방정부의 필요성에 대한 인식이었고 논문에서 그들의 주장이 확연하게 차이를 보이고 있는 부분이 있다.

매디슨이 " 모든 부문이 동의한 점은 한 부문에만 고유하게 속해 있는 권력은 다른 어떤 부문에세서도 직접적이고 완전하게 행사되어서는 안된다는 것이다. 마찬가지로 그 어떤 부문도 각각의 권력을 행사하는 데 있어서 직접적이든 간접적이든 다른 부문에 대한 지배적인 영향력을 가져서는 안된다는 것이다." 라고 말하고 권력분립에서 각부의 영역을 정확하게 분리해 놓고 안전장치에 대해 말하고 있으나 해밀턴의 경우 "좋은 정부란 국민의 행복을 위해 노력하고 그 목적을 달성하기위한 충분한 지식이 있어야 한다."고 말하고 정부의 무게를 가장 크게 두고 있고, 세입과 세출, 군대의 양성 부분에서 강력한 연방정부를 소수가 통치하는 것을 주장하고 있다.

4. 감상과 책의 무게

인간성에 대한 불신, 강력한 중앙정부의 필요성, 권력이 제약된 정부, 그리고 권력의 분립과 억제, 균형 등의 내용을 통해 85개의 논문에서 연방정부의 필요성에 대해 주장하고 있는 논문집이자 사상서가 바로  The Federalist Papers이다.  앞서 말한 것처럼 책의 내용을 다 살펴보는 것은 무리가 있기 때문에 “이 책이 우리에게 주는 것은 무엇인가?”에 대해 책을 읽고 난 후 내 소감을 한마디로 말하자면 중앙정부의 필요성과 중앙정부로 가기 위한 방법에 대해 우리에게 가르쳐주는 책이라는 것이다.

토플러의 제3의 물결에도 이런 부분은 등장한다. 규범의 내용 중 중앙집권화 부분에서 토플러에 의하면 미국 초기의 농업세력들은 중앙집권화를 원하지 않았으나, 해밀턴으로 대표되는 제2물결의 상업세력은 중앙정부는 외교, 전쟁뿐만 아니라 경제성장을 위해서도 필수적이라고 주장하였다.

이런 헌법을 만드는 논의가 미국에서는 2백여년 전에 뜨겁게 논의되었다는 것은 서구의 민주주의를 받아들인지 60년 정도가 된 우리에게 정말 부러운 일이다. 더 좋은 것을 찾고자 의견을 내놓는 것이야 말로 민주주의에서 가장 중요한 것이라고 생각한다. 책에서 해밀턴은 “정부 형태에 관해서는 바보들이나 논쟁하게 하라. 가장 잘 통치된 정부가 가장 훌륭한 정부이다."라고 말하고 있는데 칼은 누가 사용하는냐에 따라 살인의 도구도 될 수 있고, 요리를 만드는 도구도 될 수 있음을 새삼 이 책을 읽으며 느끼게 된다.

*참고
하원과 상원의 권한
의회 양원은 반드시 하원에서 발의되어야 하는 세입 인상안을 제외한 모든 사안에 대해 법안을 제출할 수 있는 권한을 지닌다. 그러므로 큰 주들은 작은 주들에 비해 국고에 더 큰 영향을 미치는 것으로 보일 수도 있으나 실제로 각 원은 다른 원에 의해 통과된 법안을 부결시킬 수 있다.

상원은 하원의 세입 법안 혹은 관련 법안을 부결시키거나 그 법안의 성격을 변화시키는 수정 조항을 추가할 수 있다. 이 경우, 법안이 통과되기 전에 양원 의원으로 구성된 양원협의위원회가 양원이 동시에 수용할 수 있는 타협안을 만들어야 한다.

상원은 또한 상원에만 특별하게 있는 일정 권한을 보유하고 있는데, 3분의 2 이상의 찬성 표결로 모든 조약을 비준할 수 있는 권한과 함께, 연방 정부의 고위 공무원과 대사들에 대한 대통령의 임명을 승인하는 권한까지 지닌다. 이 두 경우 상원에서 부결되고 나면 행정부의 조치는 모두 무효화된다.

연방 공무원의 탄핵 사건에서, 탄핵 심판에 이를 수 있는 위법 행위에 대한 소추권은 하원이 단독으로 지닌다. 상원은 탄핵 사건을 심판하고 공직자의 유죄와 무죄 여부를 판결할 수 있는 단독 권한을 지닌다. 유죄 판결을 받은 연방 공무원은 결국 공직에서 면직된다.

전체 의회의 광범위한 권한에 대해서는 헌법 제1조에 자세하게 명시되어 있다.
* 외국인의 귀화를 위해 단일한 규정을 만든다.
* 도량형의 기준을 정한다.
* 우체국과 우편도로를 건설한다.
* 연방 법원 체제를 확립한다.
* 해적 행위를 처벌한다. ``
* 군대를 모집하고 지원한다.
* 해군을 유지한다.
* 연방 법을 집행하고 반란을 진압하며, 외침을 물리치기 위해 민병을 소집한다.
헌법 1조중에는 위의 조항처럼 시대에 뒤처진 권한들도 있지만, 그것들도 여전히 유효한 상태로 남아 있다.

 

자료정리 : 문수환 newintell@naver.com
 출처: SPR 경영연구소